„Řešením podle mého názoru není omezovat ústavní právo poslanců předkládat legislativní návrhy, nýbrž vytvořit parlamentní obdobu základního hodnocení dopadů a odborných konzultací, a to jak pro poslanecké návrhy celých zákonů, tak i pro pozměňovací návrhy, které zásadně mění obsah nebo dopady projednávaného zákona.“
Vadí vám současná legislativní praxe využívání poslaneckých návrhů i v případech, kdy by bylo žádoucí připomínkové řízení?
Ano. Poslanecká zákonodárná iniciativa je do značné míry pojmovým znakem parlamentní demokracie, problém je však její zneužívání jako zkratky v legislativním procesu pro rozsáhlou nebo systémovou změnu zákonů, která by při předložení vládou musela projít meziresortním připomínkovým řízením, hodnocením dopadů regulace a odborným posouzením Legislativní radou vlády.
Vzhledem ke stále rostoucímu objemu a komplexnosti našeho právního řádu roste důležitost i připomínkového řízení, neboť umožňuje odhalit nejen politické či koncepční problémy návrhu, ale i technické kolize s jinými předpisy, nechtěné praktické důsledky nebo podceněné ekonomické a administrativní náklady. Parlamentní projednávání tuto odbornou fázi přípravy může doplnit, ale zpravidla ji v praxi nemůže plnohodnotně nahradit.
Řešením podle mého názoru není omezovat ústavní právo poslanců předkládat legislativní návrhy, nýbrž vytvořit parlamentní obdobu základního hodnocení dopadů a odborných konzultací, a to jak pro poslanecké návrhy celých zákonů, tak i pro pozměňovací návrhy, které zásadně mění obsah nebo dopady projednávaného zákona.
Zdálo by se vám rozumné zavést do české legislativy takzvanou klauzuli zapadajícího slunce – sunset clause?
Ano, ale nikoli plošně. Sunset clause považuji za užitečný nástroj zejména u norem přijímaných za mimořádných okolností nebo tam, kde jsou při přijímání zákona značně nejisté jeho budoucí dopady. V těchto případech je rozumné, aby zákonodárce po stanovené době musel na základě skutečných zkušeností znovu posoudit, zda je regulace potřebná a zda splnila cíle, pro které byla přijata, a pokud to neudělá, norma zanikne.
Na druhou stranu, u základních kodexů a institucionálních norem by sunset clause vedla k právní nejistotě a k nebezpečí vzniku právního vakua. V těchto případech by bylo vhodnější zavést review clause, tedy povinnost exekutivy a zákonodárce zákon po určité době vyhodnotit, aniž by při nečinnosti zákonodárce automaticky zanikl.
Ve skutečnosti by obě zmíněné klauzule měly přispět k vytvoření kultury skutečného ex post hodnocení platných zákonů, s čímž úzce souvisí požadavek, aby při přijímání zákona bylo co nejjasněji stanoveno, čeho má zákon dosáhnout, a především podle jakých ukazatelů se jeho úspěšnost posoudí. Sunset clause potom může být v odůvodněných případech velmi účinným nástrojem, jak takové přezkoumání skutečně vynutit.
Jak celkově hodnotíte kvalitu legislativního procesu v České republice? Co by mu prospělo?
Celkově jej hodnotím spíše jako velmi nevyrovnaný. Na jednu stranu má Česká republika kvalitně nastavené základní instituty legislativního procesu, zejména meziresortní připomínkové řízení, hodnocení dopadů regulace, Legislativní radu vlády i poměrně podrobná legislativní pravidla. Na druhou stranu tyto mechanismy nejsou používány důsledně a existuje řada cest, kterými lze jejich funkci výrazně oslabit nebo dokonce obejít, jako například právě poslaneckými návrhy zákonů.
V praxi se tak setkáváme s přijímáním významných změn zákonné úpravy bez dostatečného hodnocení jejich skutečných dopadů, používání poslaneckých návrhů u systémových změn, zásadní pozměňovací návrhy předkládané až v průběhu parlamentního projednávání, legislativní přílepky a obecně nedostatečný prostor pro odbornou a veřejnou diskusi. Následně pozorujeme, že stát nemá dostatek analytických kapacit, aby přijaté nekvalitní zákony identifikoval a zjednal nápravu, jakož i u nás dosud slabou tradici systematického vyhodnocování toho, zda již přijaté zákony skutečně fungují.
Legislativnímu procesu by proto podle mého názoru nejvíce reálně prospělo, pokud by se podařilo alespoň částečně realizovat myšlenky nastíněné v obou mých předcházejících odpovědích, tzn. vytvořit parlamentní obdobu základního hodnocení dopadů a odborných konzultací pro poslanecké návrhy zákonů a současně s tím provádět systematické a pravidelné ex post hodnocení účinnosti již přijatých předpisů.
Není realistické žádat, aby při legislativním procesu nedocházelo k chybám, je však nezbytné tyto chyby průběžně co nejefektivněji nalézat a napravovat.
Advokátní kancelář HAJDUK & PARTNERS je hlavním partnerem legalwebu, v rámci této spolupráce byl publikován rovněž tento text.
Webové stránky HAJDUK & PARTNERS je možné navštívit na adrese https://www.hajduk.cz/
